7月11日，南京市建邺区金马郦城东园的600多户业主，兴高采烈地排队领取业委会发放的500元红包——公共收益分红。这笔总计30余万元的“业主红包”，来自于小区公共车位收费、电梯和门庭广告收入。除了给业主分红，业委会此前还利用公共收益积余，投入140万元对小区监控系统、路灯线路等进行了更新，让这个有20年历史的老小区焕发新活力。

根据《民法典》，利用小区道路停车、电梯广告、社区用房出租等公共空间、场地设备经营获得的收入，都属于小区公共收益，属于“全体业主共有”，是小区的“钱袋子”。然而在南京，由于多数小区未成立业委会，或是业委会履职不力，这些公共收益常被违规侵占，像金马郦城这样利用公共收益给业主分红、对小区自主更新的少而又少，多数小区业主不仅对公共收益情况一无所知，更谈不上主动维权。

小区“钱袋子”该怎么管理、如何使用？7月12日，在江苏省大苏社区治理创新研究院与南京市律协共同举办的专题研讨会上，有关专家、法律界人士围绕小区公共收益权属的认定、管理、分配等问题展开研讨，呼吁通过强化业委会建设、完善实操细则等举措，让小区居民享有充分的知情权、参与权、决策权，确保公共收益业主看得清、分得明、用得好。

权属法定归业主，定义范围待厘清

“对于小区公共收益权属，《民法典》出台具有里程碑意义。”江苏省大苏社区治理创新研究院副院长、无锡市物业协会会长周华宝说，《民法典》出台之前，小区公共收益使用由物业公司申请、有关部门审批后，物业公司使用；《民法典》出台后，公共收益属于全体业主共有，其使用也应参照维修资金使用，需要“双2/3业主”（业主房屋专有部分面积占比三分之二以上，且人数占比三分之二以上）参与表决，参与表决的过半业主同意才能使用，“立足人民属性，尊重业主物权，立法的基础、行政的逻辑全变了。”

然而，《民法典》虽规定了小区公共收益归“全体业主共有”，但对于什么是小区公共收益，并没有“统一定义”。“一般认为，物业管理区域内所有的共有部分和共用设备设施所产生的收益，基本上都是公共收益。”江苏省大苏社区治理创新研究院党支部书记、副理事长王兴宏说，这些“共有部分和共有设备”包括：共有房屋，主要是物业管理用房，用于出租经营；共有道路、场地，停放车辆收取停车费；可用于广告经营的公共空间：对外空间如外墙、楼顶等，设置户外广告，内部空间如电梯轿厢、单元门厅、走廊通道等，设置室内广告。

“一切利用小区公共场所产生的经营收益，都属于公共收益。”河海大学法学院教授、博士生导师陈广华补充说，小区利用公共场地摆摊经营，设置快递柜、净水机等，通信运营商支付的设施设备场地占用费，甚至环卫企业进小区分类可回收垃圾，都属于公共收益范畴。在南京，河西奥体新城、观澜苑等规模较大、管理得好的小区，物业公司经常在社区广场、公共道路引入商家设立外摆，或是门口固定设置自动售卖机，都应纳入公共收益。

但从道路停车、电梯广告到摊位招租，都是物业企业在具体实施，必然产生一定的成本。为此《民法典》规定，物业企业利用业主共有部分产生的收入，在扣除合理成本后属于全体业主。这个“合理成本”指什么？“一种观点认为谁所有谁受益，这是所有权的延伸，是传统物权观点；一种观点认为谁管理谁受益，物业企业可以有利润的回报。”陈广华认为，业主把物业委托给物业公司，要带有经济利益的外部性激励，如果按传统物权理念，所有收益都归业主，物业企业就没有去经营的积极性，没有动力去做大蛋糕。因此，这个“合理成本”不仅包括物业企业经营中实际产生的成本，还应包括合理的利润回报。

业委会缺位，业主维权主张难取证难

法律规定小区公共收益“全体业主共有”，但在实际执行中，大多数小区业主却是不知情、不参与（讨论）、不表决，个中原因是业委会成立比例低，履职能力弱，虽然业主群体人数众多，但较之物业公司组织松散，很难握指成拳、有效维权。

以南京为例，全市6000个左右住宅小区中，成立业委会的仅900多个。“业主没有法律主体，就没有人去主张权利，甚至有其他主体阻止业委会、物管会成立。”王兴宏说，许多小区筹备多年仍成立不了业委会，原因之一就是公共收益的监管分配矛盾，一些物业公司、个别业主担心业委会分权维权，对此进行阻挠。

“我查了中国裁判文书网，由业主提起自诉小区公共收益的文书不超过10例，涉嫌侵占公共收益被追究刑事责任的判决书只找到3例。”南京市秦淮区司法局月牙湖街道司法所所长庄庆家表示，由于多数小区未成立业主委员会，即便少数小区成立了，也存在不少“僵尸业委会”——常年很少开展活动，导致在业主公共收益方面主动主张权利的很少，通过诉讼方式追讨权益的更是少之又少。

法律主体缺失，业主意识淡薄，举证审计困难，导致小区追索公共收益历程艰辛。庄庆家解释说，侵占罪属于自诉案件，需要自诉人提供明确被告人、诉讼请求和犯罪事实证据，在小区公共收益维权中，往往会遇到物业方面不配合的情况，业主不仅获取财务资料难，即便通过法律手段获取数据，也难以保证其真实性、完整性。2023年2月，南大和园业委会把南京亿文物业告上法庭，主张既往8年1109万元公共收益，但因为财务资料不全，最终法院判决物业公司赔付472万元。

“甲方主体如果缺位，权利没人去主张，被侵占和侵害，是必然的。”王兴宏认为，业主为公共利益维权，首先要成立业委会，给业委会赋能，加强制度建设，让立法成果落地见效。《南京市住宅物业管理条例》修订时，就添加业委会中成立监事会的条款，既监管物业企业，也监督业委会，还补上业委会在审计专业能力上的短板。眼下，《南京市住宅小区公共收益管理办法》也已启动起草，年内将公开征求意见，小区“钱袋子”具体怎么管、如何分，将有具体详尽的“实操方案”。

锚定“共有”核心，让公共收益真正惠民落地

公共收益归集和追讨后，有的给业主分红，有的补贴物业费，还有的用于小区维修。对此，各级立法是怎么规定的呢？

王兴宏介绍，扣除合理成本后的公共收益分配，国务院《物业管理条例》规定，其主要用于补充专项维修基金，同时可按业主大会共同决定使用。《江苏省物业管理条例》对小区公共收益使用，按业委会成立前后分别做了相应规定：业主大会成立前，所得收益的70%要纳入专项维修基金，其余部分可以用于补贴物业费；业主大会成立后，所得收益单独列账，按照业主大会或业主大会授权的业委会决定使用。

小区公共收益的分配，始终是业主关注的焦点。近年来，我省一些地方在这一领域进行了实践探索，对照《民法典》及国家、省物业条例审视，这些做法中，有的已形成可借鉴的经验，有的尚待完善，有的则需纠偏。

譬如，许多开发商和前期物业直接约定，将公共收益补贴物业费，把公共收益当成物业费的“替补”，眉毛胡子一把抓。由于公共收益属于全体业主，由开发商决定补偿物业，这种约定因未经业主大会同意，绕开了公共收益所有权主体，显然是不合法的。然而许多小区多年不涨物业费，人工、费用却都在涨，一些小区入住率低，物业管理难以维持运营，也是客观现实。在此情形下用公共收益补偿物业管理，其实维护了全体业主利益，但还是要变“暗补”为“明补”，双方坐下来算算账，经业主大会同意，通过业主共同决策确认，落实到合同里，而非由开发商或物业公司“私相授受”。

南京有的小区维权成功，追讨回公共收益，或管理较好，账上收益积累多，用公共收益给业主分红。比如南大和园、仁恒翠竹园就曾分别按每户1200元、2000元分红，此次金马郦城也给业主分红500元，业主群一片欢天喜地。对此，王兴宏认为，公共收益分红有利于团结业主、增加凝聚力，但考虑到房子“一生”中要用钱的地方很多，树立“房屋终身养老”观念，公共收益最好还是优先补充到维修基金里去，或是像金马郦城这样，在小区自主更新后还有积余时，再给业主分红。毕竟，房子保值增值，才是业主“最大的利益”。

也有的小区拿出部分公共收益补贴业委会成员和热心业主，可不可以？专家认为，业委会要选举责任心、公益心强的代表，也要承认业委会委员的付出，可以按照财务规定对他们进行补贴，但必须告知全体业主。

“可见对于公共收益具体分配使用，上位法并没有限定框死，业主大会和业委会有很大的自主权，房管部门、街道社区要立足工作实际加以引导、创新实践。”江苏省大苏社区治理创新研究院院长曹军华说，小区公共收益的管理，看似是“钱袋子”的小事，实则是关乎民生福祉、社区治理与法治建设的民生大事，从厘清权属到规范分配，从激活业委会效能到完善制度细则，每一步探索都是对“业主共有”法治精神的践行，也是对社区共治智慧的锤炼，这既涉及《民法典》、物业管理条例等法律法规实施，也考验基层治理智慧与法治化水平。

唯有让公共收益用之于民、造福于民，“小区共同体”才更有温度，基层治理“最后一公里”才更富活力。各地只要坚守“业主共有”总则，抓实业委会建设，以制度创新破解治理痛点，出台科学管理办法，小区公共收益便能真正转化为居民看得见、摸得着的获得感。

新华日报